電力體制改革究竟改什么

　　肖鵬 曾鳴

　　新一輪電力體制改革（以下簡稱電改）究竟改什么，怎么改？這是關(guān)系國家能源安全戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的全局性、方向性、戰(zhàn)略性命題。與上輪電改不同的一個重大前提是，本輪電改的大背景已經(jīng)發(fā)生了歷史性的根本變化。變化的兩個重要標(biāo)志，一是國家已經(jīng)明確了“能源革命”戰(zhàn)略構(gòu)想，二是中央已經(jīng)決定全面建設(shè)“法治社會”。

　　能源革命的核心價值訴求是綠色低碳，節(jié)能優(yōu)先，加快形成能源節(jié)約型社會。在能源供給上，建立多元供應(yīng)、多輪驅(qū)動的能源供應(yīng)體系；在產(chǎn)業(yè)技術(shù)上，要緊跟國際新趨勢，以綠色低碳為方向，推動技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)模式創(chuàng)新；在體制上，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。依法治國的重大決定強調(diào)“立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。立法是電改的頂層設(shè)計，沒有立法，就不能實現(xiàn)國家電力治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

　　因此，新一輪電力體制改革方案，必須審時度勢，從推動能源革命和建立法治社會的戰(zhàn)略高度來進(jìn)行總體設(shè)計，必須緊緊扣住這兩個大背景、大前提，只有這樣才能真正認(rèn)清本輪電改究竟改什么，從而找到“順應(yīng)能源大勢之道”。

　　第一是改革觀念，新一輪電改本質(zhì)上不是上一輪電改的延續(xù)，而是打造一個新型電力治理體系。

　　首先，本輪改革核心價值取向與上輪電改具有本質(zhì)的不同，因而不是其簡單延伸。上輪電改的價值取向旨在通過廠網(wǎng)分開，打破壟斷，引入競爭，剝離關(guān)聯(lián)交易，加快擴大電力供給規(guī)模。而本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國順應(yīng)能源大勢的電力生產(chǎn)、消費及技術(shù)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。

　　其次，本輪電改不僅要關(guān)注開源，更要關(guān)注節(jié)流，統(tǒng)籌兼顧全部資源的合理配置。必須改革舊觀念，真正確立需求側(cè)節(jié)約資源等同（等效）于替代供應(yīng)側(cè)供給資源的新觀念，統(tǒng)籌兼顧電力供、需兩側(cè)的改革。既改革電力供應(yīng)側(cè)，建立多元供應(yīng)、多輪驅(qū)動的市場體系，又改革電力需求側(cè)，建立節(jié)能減排、綠色低碳市場體系。從這個意義上說，需求側(cè)的消費革命將是本輪電改的著力點和突破點。

　　第三，本輪電改的關(guān)鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設(shè)計，其中政府能否通過立法實現(xiàn)國家電力治理體系和治理能力的現(xiàn)代化至關(guān)重要。市場化是手段而不是目標(biāo)，“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用”，并不是讓市場這只“看不見的手”自由運行。恰恰相反，作為一項系統(tǒng)性工程，電改是涉及全行業(yè)的“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;而非以往的“點式改革”。政府在改革的頂層設(shè)計階段對于如何用“看得見的手”設(shè)計、構(gòu)建一個與改革目標(biāo)相銜接的現(xiàn)代化法律、政策和監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)性甚至決定性作用。從這個意義上說，政府能否正確地發(fā)揮好上述作用，才是本輪電改成敗的關(guān)鍵。

　　最后，電改不能照搬發(fā)達(dá)國家的理論和模式，應(yīng)立足于中國電力體制的歷史、現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮我國經(jīng)濟社會發(fā)展、資源與環(huán)境狀況，制定出具有中國特色的、本土化的電改方案。

　　第二是改革重建電力規(guī)劃體系，建立以綜合資源規(guī)劃（IRP）為核心的國家電力規(guī)劃設(shè)計體系和實施體系。

　　以廠網(wǎng)分開為標(biāo)志的上輪電改之后，發(fā)電和電網(wǎng)各自制定規(guī)劃和決策，國家層面統(tǒng)籌全國電力資源的一體化規(guī)劃設(shè)計體系基本廢除。迄今為止，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)在規(guī)劃原則上，仍然把不斷增加裝機容量和擴大電網(wǎng)規(guī)模作為主要價值取向。而需求側(cè)用電設(shè)備提升效率、降低能耗、減少溫室氣體排放則長期處于無規(guī)劃、少激勵、放任自流的落后狀態(tài)。事實已充分證明，在我國經(jīng)濟增長與資源環(huán)境雙重約束的國情下，過去那種只關(guān)注供應(yīng)側(cè)電力資源，不重視需求側(cè)管理資源的傳統(tǒng)規(guī)劃方法必須徹底改革，否則難以實現(xiàn)習(xí)主席提出的關(guān)于“抑制不合理能源消費，堅決控制能源消費總量，加快形成能源節(jié)約型社會”的能源革命目標(biāo)。因此，國家電力規(guī)劃設(shè)計體系的改革和重建應(yīng)是本輪電改的重中之重，是電改成敗的關(guān)鍵之一。

　　順應(yīng)國際能源發(fā)展大勢，本輪電力規(guī)劃改革的目標(biāo)應(yīng)是建立以綜合資源規(guī)劃為核心的國家電力規(guī)劃設(shè)計體系。綜合資源規(guī)劃（Intergrated Resources Plan，英文簡稱IRP）是近30年來經(jīng)發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家實踐證明行之有效的、能夠以最小投入獲得最大產(chǎn)出的一種新型電力資源優(yōu)化配置方法，尤其是在協(xié)調(diào)能源與環(huán)境關(guān)系上十分有效。IRP是根據(jù)未來用電需求，對于各種供應(yīng)側(cè)裝機與電網(wǎng)擴容方案以及各種需求側(cè)負(fù)荷管理方案進(jìn)行統(tǒng)籌，按照供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)（包括環(huán)境、節(jié)能）總體范圍內(nèi)成本最低（“最小成本”）的準(zhǔn)則進(jìn)行優(yōu)選。IRP與傳統(tǒng)的規(guī)劃、計劃方法的本質(zhì)區(qū)別在于：一是其規(guī)劃的涵蓋范圍擴展到供、需兩側(cè)，而不是只關(guān)注供應(yīng)側(cè)；二是相應(yīng)的成本效益準(zhǔn)則（指標(biāo)體系與分析模型）不同。它同時以經(jīng)濟效益和社會效益為準(zhǔn)則，將開源和節(jié)流統(tǒng)籌兼顧，強調(diào)走綠色低碳、集約型的電力工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展道路。通過這個方法，能夠在統(tǒng)一的準(zhǔn)則下制定和實施具有最大社會凈效益和最低成本的電力發(fā)展規(guī)劃。綜合資源規(guī)劃提出了提高需求側(cè)終端用電效率所節(jié)約的資源可以等效作為供應(yīng)側(cè)替代資源的新理念，旨在節(jié)省大量供應(yīng)側(cè)資源投入和減少環(huán)境影響的基礎(chǔ)上，達(dá)到保障全社會電力供給的目的。例如，近年來受到土地資源和環(huán)境容量等因素的制約，在傳統(tǒng)電網(wǎng)規(guī)劃模式下，大多數(shù)一線城市面臨著配電網(wǎng)和變電站擴容瓶頸。而且，通過消耗大量資源而新增的電網(wǎng)和變電站容量，卻往往只為支撐小部分年利用小時數(shù)非常低的負(fù)荷，無論從經(jīng)濟效益還是從環(huán)境效益來說，都是低效的、不科學(xué)的。如果通過綜合資源規(guī)劃，充分調(diào)動需求側(cè)資源來替代電網(wǎng)及變電站等供應(yīng)側(cè)資源，就可以實現(xiàn)在土地、環(huán)境資源約束下滿足社會用電需求的目標(biāo)。由此也可以看出，綜合資源規(guī)劃實施的關(guān)鍵是需求側(cè)管理（Demand side Management，英文簡稱DSM）。DSM是通過法律的、市場的、技術(shù)的和管理的手段幫助用電客戶抑制不合理能源消費，從而提高用電效率的有效措施。在國際上大部分的需求側(cè)管理實施主體都是電網(wǎng)企業(yè)（配電企業(yè)）。電網(wǎng)企業(yè)在實施IRP中發(fā)揮著不可替代的重要作用。此外，未來大規(guī)模風(fēng)電和光伏發(fā)電并網(wǎng)運行使得電力系統(tǒng)由過去的單側(cè)隨機波動逐漸變成雙側(cè)隨機波動。為了繼續(xù)保證電力系統(tǒng)經(jīng)濟可靠地運行，也必須實施IRP。因為只有實施IRP，才能夠?qū)崿F(xiàn)橫向源源互補、縱向源網(wǎng)荷協(xié)調(diào)，進(jìn)而減少棄風(fēng)棄光，提高電力系統(tǒng)總體經(jīng)濟效益，同時保證供求實時平衡，維護(hù)系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。

　　為此，新一輪電改必須明確IRP在國家電力規(guī)劃設(shè)計體系和實施體系中的核心地位，并在法律上確立國家層面電力綜合資源規(guī)劃設(shè)計的責(zé)任主體，同時應(yīng)明確具體執(zhí)行IRP規(guī)劃的實施及操作主體。

　　第三是改革傳統(tǒng)電力供應(yīng)體系，推動重大技術(shù)路線、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和商業(yè)模式創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

　　正如“能源革命”所要求的，抓住戰(zhàn)略機遇，順應(yīng)國際大電網(wǎng)技術(shù)發(fā)展趨勢，推進(jìn)技術(shù)革命，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，應(yīng)是本輪電改的重要使命。毫無疑問，新一輪能源技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新也必將以其巨大的乘數(shù)效應(yīng)拉動上下游產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。當(dāng)前，以分布式發(fā)電和微電網(wǎng)為標(biāo)志的多元電力供應(yīng)體系已是當(dāng)代國際能源技術(shù)革命的大勢所趨。實踐證明，分布式發(fā)電的最大貢獻(xiàn)，在于它可以利用余熱為工業(yè)/家庭/商業(yè)提供熱電冷聯(lián)產(chǎn)，從而大幅度降低碳排放并提高總體發(fā)電效率，由傳統(tǒng)火電技術(shù)的33%或聯(lián)合循環(huán)燃?xì)廨啓C的50%提高到80%以上，實現(xiàn)能源利用效率的最大化。與此同時，分布式發(fā)電與微電網(wǎng)結(jié)合，不僅可以就地提供電力資源，同時還可以提供諸如無功功率和電壓控制，旋轉(zhuǎn)備用和事故備用供電，調(diào)頻和負(fù)荷跟蹤以及黑啟動等輔助服務(wù)，有效地提升電力系統(tǒng)的供電安全和應(yīng)急能力。

　　隨著新能源和分布式發(fā)電的上網(wǎng)以及建筑節(jié)能、電動運輸、源網(wǎng)荷儲協(xié)調(diào)運行，配電網(wǎng)正在從單向（無源）電力傳輸?shù)谋粍优潆娋W(wǎng)向雙向電力傳輸?shù)闹鲃优潆娋W(wǎng)過渡，這也需要更加靈活的電網(wǎng)智能化技術(shù)創(chuàng)新。英國電力監(jiān)管機構(gòu)已將這一挑戰(zhàn)稱為“英國再布線”。毋庸置疑，這種新型電力系統(tǒng)對實現(xiàn)能源革命的目標(biāo)具有十分重大的意義，本輪改革應(yīng)大力推動傳統(tǒng)電力供應(yīng)體系向這一符合國際能源大趨勢的方向加快轉(zhuǎn)型。

　　此外，鑒于特殊的資源稟賦，我國輸煤與輸電的優(yōu)化組合是本輪電改的又一個關(guān)鍵問題。如何才能使資源優(yōu)化組合？一是實現(xiàn)化石能源利用效率的最大化；二是要促進(jìn)可再生能源的高效利用，減少棄風(fēng)棄光；三是通過確定輸煤與輸電的最佳比例，優(yōu)化跨區(qū)域能源輸送的技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)，最大限度提升資源與環(huán)境效益。因此，本輪電改方案要能夠支撐上述目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　總之，我國有限的化石能源資源是繼續(xù)低效燃燒還是轉(zhuǎn)而高效利用？究竟選擇何種技術(shù)路線？何去何從，茲事體大，事關(guān)國家能源安全戰(zhàn)略的頂層設(shè)計，也是本輪電改必須回答的重大命題。

　　第四是改革電力企業(yè)的功能定位，使其適應(yīng)新的角色轉(zhuǎn)換，充分發(fā)揮在能源革命中的作用。

　　以能源革命為背景的新一輪電力改革，必然是一場打破舊傳統(tǒng)，重建價值觀，構(gòu)建新體系的深刻變革，必將推動傳統(tǒng)電力企業(yè)思想觀念、經(jīng)營目標(biāo)、管理模式乃至技術(shù)路線的重大轉(zhuǎn)變。

　　對發(fā)電企業(yè)而言：在發(fā)電市場和計劃開放的環(huán)境下，傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)作為主要電力生產(chǎn)和供應(yīng)商的角色不變，但從順應(yīng)國際能源大勢考慮，通過監(jiān)管約束強化節(jié)能減排，規(guī)定新能源裝機和發(fā)電比例，同時應(yīng)激勵和推動發(fā)電企業(yè)及早向同時生產(chǎn)電力和有用熱能的聯(lián)合發(fā)電商模式轉(zhuǎn)變，并在大力發(fā)展擁有熱電聯(lián)產(chǎn)（CHP）分布發(fā)電的微電網(wǎng)建設(shè)方面大有作為，加快發(fā)電企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

　　對電網(wǎng)企業(yè)而言：輸電領(lǐng)域主要職能不變，但在輸電網(wǎng)開放條件下，須確保所有發(fā)電市場主體無障礙、無差別準(zhǔn)入，并通過提供優(yōu)質(zhì)輸電服務(wù)，獲取輸電效益。

　　尤為重要的是，如果IRP規(guī)劃模式得以確立，那么，作為本輪電改的一項重大改革是，明確電網(wǎng)企業(yè)在實施綜合資源規(guī)劃（IRP）中的重要功能。這是由于電網(wǎng)企業(yè)處于聯(lián)絡(luò)供需各方的天然樞紐地位，擁有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)資源，是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、消費引導(dǎo)和多維資源整合的最佳平臺，在涉及多元利益的資源整合中具有不可替代的優(yōu)勢和作用，因此綜合資源規(guī)劃（IRP）的實施過程必須依靠各級電網(wǎng)企業(yè)的緊密合作。所以，各級電網(wǎng)企業(yè)在綜合資源規(guī)劃（IRP）的設(shè)計和實施中，應(yīng)當(dāng)在不同層面分別承擔(dān)IRP實施主體功能。

　　相應(yīng)地，隨著配電業(yè)務(wù)的市場化，配電網(wǎng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘朔植际诫娫?、微電網(wǎng)及其它電力零售商在內(nèi)的零售電力用戶集合，其在配置整合業(yè)已大大拓展的供、需兩側(cè)資源，具體操作實施IRP功能方面能夠發(fā)揮更加重要的作用。

　　從世界范圍來看，電網(wǎng)企業(yè)實施IRP的最大障礙是傳統(tǒng)的考核激勵機制。以“增供擴銷”、擴大贏利為主要績效目標(biāo)的價值取向與以節(jié)能降耗為價值取向的IRP內(nèi)容和目標(biāo)是背道而馳的。為此，必須建立一種不以“報酬最大”為唯一偏好誘導(dǎo)的新考核激勵措施，使電網(wǎng)企業(yè)在促進(jìn)社會凈效益最大目標(biāo)與實現(xiàn)企業(yè)自身效益最大目標(biāo)上相一致。

　　因此，一個合乎邏輯的推論是：通過改革強化電網(wǎng)企業(yè)的公用事業(yè)型企業(yè)性質(zhì)，使其考核指標(biāo)與售電量贏利相脫離，并以法律的形式予以明確。這必將推動電力企業(yè)（特別是供電企業(yè)）由目前的電力供應(yīng)向電力服務(wù)轉(zhuǎn)變，由產(chǎn)品運營向價值運營轉(zhuǎn)變，促使其像開拓增供擴銷市場一樣去開拓節(jié)能減排、用電服務(wù)市場，最終定位為受政府委托執(zhí)行國家IRP規(guī)劃的實施主體和為客戶提供專業(yè)化最佳能源解決方案的“綜合能源服務(wù)商”。

　　第五是改革法規(guī)制度，建立市場導(dǎo)向的旨在實現(xiàn)綠色低碳目標(biāo)的法規(guī)、政策、監(jiān)管框架，構(gòu)建國家新型電力治理體系。

　　立法是改革的前提。電力體制改革作為國家重大改革必須于法有據(jù)，做到立法與改革有機銜接。政府在設(shè)計制訂適應(yīng)改革的政策法規(guī)和制度體系中應(yīng)起主導(dǎo)性和決定性作用。這里僅列出以下幾方面著力點：

　　法規(guī)方面

　　重新制訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法規(guī)相銜接，形成涵蓋電力供應(yīng)、消費、技術(shù)、體制諸方面的電力法規(guī)體系。

　　新《電力法》的核心價值取向應(yīng)由過去的“加快發(fā)展、保障供應(yīng)”轉(zhuǎn)向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，絕不是僅僅在原來基礎(chǔ)上的文字增刪修訂，而應(yīng)作“革命性”的重塑。

　　新《電力法》不可或缺的幾項內(nèi)容是：

　　明確建設(shè)能源節(jié)約型社會中全社會和全體公民在節(jié)能減排上必須承擔(dān)的法律義務(wù)。

　　明確國家電力工業(yè)綜合資源規(guī)劃（IRP）設(shè)計主體的法律定位。

　　明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)強化公用事業(yè)的性質(zhì)以及作為IRP實施主體的功能定位。

　　明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能化電網(wǎng)大力發(fā)展的相關(guān)條款。

　　市場機制方面

　　建立發(fā)電企業(yè)低碳發(fā)電長期合同（低碳電量比例）和低碳容量目標(biāo)（低碳裝機比例）的激勵與監(jiān)管機制、價格及財稅政策。鼓勵其優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加大對清潔能源、新能源、分布式發(fā)電的投資，并保證其可預(yù)期的投資收益。

　　建立完善的碳排放交易、發(fā)電權(quán)交易市場機制。

　　建立電源項目投資市場，由政府授權(quán)部門統(tǒng)一招標(biāo)，取消發(fā)電項目和上網(wǎng)電價審批機制，改為主要由市場決定。

　　建立對電網(wǎng)企業(yè)實施IRP/DSM的激勵機制，如允許其在電價中回收DSM成本，或允許其對提高用電效率的效益進(jìn)行分享以及必要的財政補貼和獎勵機制。

　　允許電網(wǎng)企業(yè)為用戶提供節(jié)能貸款并直接在節(jié)省電費中還本付息。（這項投資回收沒有困難）

　　配電網(wǎng)側(cè)適時建立（增量）分布式發(fā)電和微電網(wǎng)電力市場及監(jiān)管體系，培育微電網(wǎng)電力市場及其輔助服務(wù)市場，這是發(fā)揮分布式發(fā)電和微電網(wǎng)最大潛力的前提條件。

　　建立市場導(dǎo)向的新型電價結(jié)構(gòu)體系和價格形成機制。以綠色低碳為基本準(zhǔn)則，在發(fā)電側(cè)：引入兩部制電價機制，對不同性質(zhì)電源根據(jù)其社會平均成本，分別制定容量電價標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)電網(wǎng)購電成本最低目標(biāo)與低碳發(fā)電調(diào)度優(yōu)化目標(biāo)的統(tǒng)一；引入碳排放價格底線，通過市場機制和政策等手段，結(jié)合碳排放成本對發(fā)電報價進(jìn)行修正，將碳排放外部成本內(nèi)部化，形成價格最優(yōu)與排放最低相一致的市場選擇新機制，從而實現(xiàn)市場競爭調(diào)度模式優(yōu)化目標(biāo)與低碳發(fā)電調(diào)度優(yōu)化目標(biāo)的統(tǒng)一。在電網(wǎng)側(cè)：明晰輸電、配電、零售等價格標(biāo)準(zhǔn)，建立獨立輸配電價體系，改變現(xiàn)行電網(wǎng)企業(yè)依靠買電、賣電獲取購銷差價，單純追求售電量增長的粗放式盈利模式。在需求側(cè)：進(jìn)一步完善節(jié)能減排導(dǎo)向的價格體系，逐步放松對零售電價的管制，允許和鼓勵售電公司根據(jù)用戶用電負(fù)荷特點提供多樣化的電價套餐；引入需求側(cè)響應(yīng)信號，實現(xiàn)上網(wǎng)環(huán)節(jié)與售電環(huán)節(jié)的有機聯(lián)動，通過階梯電價、峰谷電價、分時電價、節(jié)點電價等手段引導(dǎo)用戶自覺移峰填谷，科學(xué)、合理地消費能源。

　　政策環(huán)境方面

　　建立碳排放標(biāo)準(zhǔn)，強化碳排放法制管控和監(jiān)管約束。

　　向全社會征收碳排放稅。

　　完善新能源、分布式能源、電動運輸?shù)蓉斦a貼政策。

　　稅費改革，包括減免節(jié)電設(shè)備（照明節(jié)能、建筑節(jié)能、光伏、風(fēng)電、電動汽車等）和零部件的進(jìn)口關(guān)稅、增值稅優(yōu)惠、所得稅減免等等。

　　建立對電網(wǎng)企業(yè)實行績效與售電量相脫離（“脫離機制”）的新型考核評價體系。

　　政府獎勵與懲罰。

　　歸根結(jié)底，本輪電力體制改革必須順應(yīng)國際能源大勢，對準(zhǔn)綠色低碳方向，緊扣能源革命主題，為推動我國加快形成能源節(jié)約型社會做出歷史性貢獻(xiàn)，真正實現(xiàn)“藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在”的資源與生態(tài)夢想——這是檢驗這場“電改”成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)和試金石。（作者肖鵬 系中國電機工程學(xué)會能源系統(tǒng)專委會副主任，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)博士，教授級高工；作者曾鳴 系華北電力大學(xué)工商管理學(xué)科學(xué)術(shù)委員會主任，電力經(jīng)濟學(xué)博士生導(dǎo)師，教授。）